德国大选日临近！可很多生活在海外的德国人却“一票难投”……

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编者按：2021年9月26日德国将举行第20届联邦议院选举。什么样的人具有参加选举的资格？常居在外国的德国人，又该如何行使自己的选举权利呢？根据联邦宪法，年满十八岁、且自选举之日起算的三个月内，在德国境内有居住地的德国公民，均可以参加选举。但是，对于常居在外国的德国人，则有另外一套选举流程。本文聚焦于这一群体在选举中的困境。

德国人中有约三四百万人生活在国外，其中只有很少一部分人在德国联邦议会选举中行使了他们的选举权利。叠床架屋的行政手续是阻挡他们投票的主要障碍。为了让柏林也能听到他们的声音，一些旅居国外的德国人要求采取更加简便易行的投票方式。 

作者：古杜拉·格伊特尔（Gudula Geuther）

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在刚刚进入21世纪的头几年，一些德国人开始移居挪威，这群人中主要以来自勃兰登堡州（Brandenburg）和梅克伦堡－前波莫瑞州（Mecklenburg-Vorpommern）的居民为主。他们迁居前往的国家有就业机会，而这正是他们的家乡所缺乏的。在那个时候，他们当中的很多人，先是在获得资助后参加了外语培训班或是某些实习项目，之后就在当地留了下来，而且直到现在，他们之间也一直保持着联系，时常聚会。

扬·多纳特（Jan Dohnert）就是这个群体中的一员，他告诉我说，“在这里，我们也会讨论”，并且远程跟踪德国的政治状况。

“而且在我看来，这些年里德国在联邦议会选举方面确实发生了很多事情，而且很明显，事态变得越来越极端化。我在这里的很多熟人和朋友——他们也是德国人，都非常关注接下来情况会如何发展变化。”

尽管如此，这些人中几乎没有人为德国联邦议会选举投过票，因为这太麻烦了。

“所以，他们总会取笑我，因为我一直都是兴致勃勃、不厌其烦地完成复杂的投票手续。”

关于有多少德国选民在国外生活，并没有确切的统计数据。而据估计，德国居民中大约有三百万到四百万人常年居住在国外，其中大部分是在欧洲地区，其次是北美洲。虽然不清楚到底有多少德国人旅居国外，但可以确定的是：在他们当中只有极少数一部分人在大选中投过票。按照非常粗略的估算，这个比例仅为三十分之一。因为德国联邦选举委员会至少掌握了以下情况：

“在2017年德国联邦议会选举中，有112989名符合条件、旅居国外的德国人登记在选民名册上。但目前并不清楚，这当中有多少人最终确实行使了他们的投票权。”

一些人认为这个比例太低了，即便事实上在外国为联邦议会选举投票的德国人比统计数据所显示得要多很多：因为只有没在德国国内登记过的选民才能在境外选民名册上注册，而联邦选举委员会是根据境外选民名册所提供的信息进行统计的。通过大量访谈，我们可以看到，显而易见的是，许多旅居国外的德国人仍然会选择在德国登记。与此同时，法律上并没有对这一群体的登记地点有所限制。而对于选民来说，如果趁回国度假的时候到社区进行登记，比在旅居国与驻派当地的大使馆打交道要简单得多。

在德国选民名册上登记注册

托马斯·弗吕里西（Thomas Fröhlich）已经在伦敦生活了10年，他在那里积极打造了一个由社会民主党（SPD）党员组成的朋友圈，并且一直在为旅居国外的德国人寻求更简便易行的投票方式。他抱怨说，预约德国驻伦敦使馆的官员太困难了。而且，比如说，人们如果想要为自己的护照延期的话，因为身在国外，就会被要求出示出生证明。

“这听起来可能都是一些微不足道的小事，但与此同时，在德国就很少会出现诸如此类的繁文缛节。”

托马斯·弗吕里西就是在伦敦完成选民名册登记的，因此他亲身体验到这个过程使得在国外参加德国联邦议会选举变得更加麻烦。因为如果某人是在德国做了选民登记，那么他（她）只是非常简单地把选票信件寄出去就可以了，这和大选投票期间正好在外国度假的德国公民要做的事情没有任何差别。但是，对于居住在国外的德国人，或者其他在国外登记到选民名册上的德国公民，则还需要额外完成一项附加程序：他们首先必须要让自己的名字登记在德国选民手册上。

人们可能会想，这有什么困难的。生活在挪威的扬·多纳特曾经就是这么想的。他一直都定期回德国度假，因此他完全可以到最后一次登记户籍的社区自己完成投票程序。但是，他告诉我说，他拒绝这样的做法，而是在回到挪威后找到了德国驻奥斯陆大使馆，打算在那登记、投票。然而，德国联邦选举委员会写信告诉他：

“我们不知道还可以走这样的程序。”

事实上，人们可以从联邦选举委员会的网站上下载选民登记表，或者请选举委员会递送、也可以经由国外使领馆转寄登记表。但是负责审核选民资格、登记选民名册的，仍然是投票人最近一次在德国登记户籍的社区。

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“如果没有收到选举材料和选票，那么，这个时候再去索要往往为时已晚。”

扬·多纳特对自己从联邦选举委员会处得到的答复非常不满，于是在上一届联邦议会选举时，他干脆回到德国，在那里重新报了几个月的户口。这样一来他就收到选举表格和选票了。至于有多少人会这样大费周章，我们同样也没有统计数据可查。本尼迪克特·斯蒂芬尼（Benedict Stefani）从两年前开始便在巴黎长期定居，因此今年他将第一次在国外参加德国联邦议会选举。对于他而言，事情同样并非一帆风顺：

“于我而言，困难在于如何找到寄送选举材料的确切地址，也就是说，在庞大的市政管理机构里，到底由哪个办公室具体负责这件事。为此，我事先联系了这个城市的相关部门，并且询问他们，我应该把这些材料寄给什么人，我们就此来来回回地通了两三次电子邮件。”

本尼迪克特·斯蒂芬尼可以放心了。但是，并不是每一位选民都愿意应付这些麻烦事。无论如何，斯蒂芬尼得到了回执：

“然后我把选民登记申请寄了出去，而且，应该说很快，我想大概是在一个星期之内吧，我就收到了科隆市的回复，说申请表已经收到了。”

而西尔维娅·施密特（Silvia Schmidt）指出，诸如此类的确认绝非理所当然。她与托马斯·弗吕里西一起致力于让旅居在外的德国人能够更方便地参加投票选举。如果德国的各个社区能够把给与回复和确认看作是自己的应尽之责，那么这将是手续简化道路上的一个进步，然而，她依然认为：

“大部分社区肯定都不会寄送回执。也就是说，我们只能希望各个步骤都能顺利进行。我们只有在收到投票材料的时候才能确认，选民登记申请已经顺利寄达。而如果没有收到选举材料和选票，那么，这个时候即便再去索要，往往也为时已晚。”

“我居然不能为欧洲议会大选投票，这太令人震惊了。”

施密特和弗吕里西这两位生活在伦敦的德国人发现，即使发生了这样的改变，也只是迈出小小的第一步，这样的变化还远远不够力度。他们说，这是因为即便收到回执，但也完全不能保证最终你的投票是有效的。托马斯·弗吕里西在最近那次欧洲议会选举活动中，就曾有过非常不愉快的经历：

“我原本打算在德国投票，但是由于漫长的邮寄时间，而且也因为相应机构处理这些文书花费了很长时间，因此选举材料没能按时寄到英国，正是由于这些原因，我非常幸运地临时更改了投票地点，请求相比德国不那么官僚主义的英国当局把选举材料寄给我。尽管如此，我仍然感到非常震惊，因为物流问题、还有德国充满官僚主义色彩的各种各样的要求，我居然不能为欧洲议会大选投票。”

然而，在居住国参加欧洲议会的选举实际上并不能真正解决问题。首先，这种做法自从大不列颠脱欧之后便已失效。除此之外，在上一次选举中，弗吕里西只能为英国的政党和政治家投票，他并没有得到包括所有欧洲候选政党和政治家的名单。生活在欧洲国家大都市的居民，甚至还要不得不面对邮寄时间过长这样的问题。

那么，对于那些居住在别的大洲、并且根本不在城市生活的人们来说，情况则更为严峻。还有一些国家，邮政系统的不可靠已广为人知，因而就需要大使馆提供帮助，以外交信件的形式接收与投递选举材料。当然，这样的帮助效果有限，因为无论如何这些信件还需要在大使馆和投票人之间来回往复，而且可能甚至还要跨越整个国家。

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借助互联网的帮助

但是，我们可以另辟蹊径找到一些帮助渠道，尤其是将互联网作为帮手。可能直接进行线上投票还需要假以时日才能实现。不过，两位伦敦居民相信，至少在线进行选民名册登记注册应该还是可行的。

来自杜塞尔多夫的马丁·莫尔洛克（Martin Morlok）是一位法学荣誉教授，同时他也是德国选举法领域的领军人物。他也认为在线登记完全没有问题，不仅如此：

“在实际行使选举权这方面，各项措施也应该变得更加切实可行。立法者和行政当局必须确保人民能够行使他们的权利。对于这类问题的一个解决方式便是，通过电子化的途径来进行。如此一来，人们就能即时得到回执，确认他们提交的材料已被接收。”

“通过走后门与议员或者部长进行对话”

西尔维娅·施密特和托马斯·弗吕里西也都认为，这样的变化是积极的，却还远远不够。他们觉得，旅居国外的德国人应该能够更加独立地向德国政治领域表达他们的声音。两个人都确信，这个群体有着他们的共同利益，而目前这些人的意见却越来越受到忽视：

“我相信，许多生活在国外的德国人都会觉得，他们完完全全地被德国政界遗忘了。”

而这种情况现在已经在一些规定上有所体现。托马斯·弗吕里西想起了生活在外国的德国人必须出示、而居住在祖国的德国公民不用出示的出生证明。他认为，这种情况应该有所改变。然而：

“我们这些生活在外国的德国人没有办法通过民主的渠道对政治决策施加影响。我们必须绕道、或是走后门与议员或者部长进行对话，从而使得这种局面能够发生改变。当然这确实不是民主的应有之义。”

旅居外国的德国人参加投票的地点可以是他（她）在德国最后登记户籍的那个社区所属的选区。但是，西尔维娅·施密特这位在伦敦的律师担心，他们的声音会被淹没在其中。而比如说，意大利和法国就是另外一套做法。在这两个国家，人们可以清晰地了解到生活在国外的本国公民的投票意向。因为在这两个国家，会因地制宜地为各个外国选区制定不同的规定。德国难道不应该以此为榜样吗？

“将当地所归属的具体选区作为联络基地”

德国联邦议会议员安斯加尔·黑费林（Ansgar Heveling）不仅担任着基民盟（CDU）和基社盟议会党团法律顾问这一职务，同时他现在也是联邦议会委员会（Bundestags-Kommission）的主席，该委员会应该在下一个国民议会任期中期结束之前对选举法进行新的设计规划。黑费林为这一德国方式进行了辩护：

“将当地所归属的具体选区作为联络基地正是德国选举法立法的出发点。从原则上来看，我认为这是正确的做法。因为规划外国选区显然困难重重。而且也因为世界上许多国家之间存在着相当大的差异，因此我完全没有概念，我们将如何较为统一地管理设在不同国家的各个选区。”

除此之外，他还指出了政治领域的一个难题：联邦议会为了避免变得更大庞杂，从而确立了减少选区数量这样的政治目标。

但是，如果不增加新的选区，在实际操作中就会步履维艰。选举法专家马丁·莫尔洛克从来就不认为通过现有的投票方式，旅居国外的德国人能够有效地表达他们的利益诉求：“在某位最近前往圣保罗担任经理的德国公民与另一位10年前就移居澳大利亚的德国人之间，真的会有很多共同之处吗？所以我们必须仔细观察、区分。”

对于生活在国外的德国人来说，是通过设在家乡的选区，还是经由外国选区，哪一种方式才能更准确地将他们的意向传递出来，这是人们目前还无暇顾及的奢侈问题。因为他们首先要面对的问题是：他们是否被允许表达自己的声音？因为对于居住在外国的德国人而言，仅仅是拥有德国国籍和年龄符合法定要求是不够的。尽管从宪法的基本原则上来看这已经没有问题，对此，选举法专家马丁·莫尔洛克解释说：

 “选举是民主制度的核心之一。其基本原理是人民主要通过选举来参与政治。这就是为什么我们在宪法上确定了选举的普遍参与性和平等性这两项原则。每一位德国人都应该在政治上拥有平等的发言权。” 

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“只有那些能把汤舀出来的人，才允许他们把面包掰碎了泡到汤里吃。”

但是，这一基本原则本身也明确了它的界限：

“民主最终意味着人民的自治权。正因为如此，人们试图将那些不受德国政治约束的人排除在选举之外。换言之，只有那些能把汤舀出来的人，才允许他们把面包掰碎了泡到汤里吃。第二个要点是，选举是一场政治运动的表达形式，也是一个政治交流过程。如果某个人不明白为什么某些议题备受争议，不清楚有哪些建议被提出，而对于这些建议又有什么样的批评声音，那么这个人就没有参与到政治交流的过程中，因此，他（她）也不应该被允许拥有投票的权利。”

然而，这样的限制并不能让所有人信服。正在伦敦为旅居国外的德国人争取更为广泛、更加简便的选举权的托马斯·弗吕里西就认为这些限制缺乏依据：

“在《基本法》（Grundgesetz）中并没有规定，在人们去投票之前，先要通过某个政治测试。也就是说德国公民应该是普遍且自由地享有选举权。”

谁的观点正确呢？似乎并没有放之四海而皆准的答案。欧洲其他国家各有不同的做法也证明了这一点。2016年，德国联邦议会科学服务中心（Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages）将一些国家的相关规定汇编成册。根据这份文稿，我们可以看到，在国外生活的阿尔巴尼亚人和捷克人完全不被允许参加他们祖国所进行的选举，希腊人和黑山共和国人只有当选举期间他们回国居住，才允许拥有投票的权利。研究中所涉及的大部分国家在投票权方面都没有对旅居海外的本国公民做出限制，只有几个国家相反。例如，对于在国外生活的丹麦人而言，是否打算在未来的两年内回国是一个重要的标准。而如果一位英国人离开自己的祖国十五年，那么他（她）便失去了为英国选举投票的权利。

德国将对旅居海外的德国人制定更加开放的选举政策与措施

在德国，从过去的二三十年以来，有关居住在国外的德国人参加德国选举的法律规定变得越来越宽松。例如，最开始法律规定只有那些作为使馆工作人员与德国保持着密切联系的、以及在国外居住时间不超过十年的人，才拥有投票权利。而到了1998年，这个时间期限被放宽到二十五年，之后，从2008年开始，居住在欧洲委员会成员国的德国人就完全不受这条规定的限制了。之所以对居住地设定了限制，是因为生活在这些国家的德国人有机会得到足够的有关他们祖国的信息。选举专家马丁·莫尔洛克指出，是否能够获取充足信息，无论如何都是一个重要前提条件：

“之前，我们有一条规定：在德国居住不达到最低年限要求的人不能参加投票。”

该规定涉及的人们发起了争取投票权的呼吁行动，并最终取得成功。

“这就意味着，欧盟委员会的德国工作人员，其子女可能在布鲁塞尔出生，在成长的过程中虽然他们天天收看《今日新闻》（Tagesschau），与他们的父母在每天晚餐的时候也都会讨论德国的时政，但尽管如此，他们却没有投票权。因此，宪法法院判决指出：不，不允许这样。”

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“熟悉德国方方面面的情况”

2012年，德国联邦宪法法院（Bundesverfassungsgericht）决定：从现在开始，选举法必须重新修订。其结果体现在今天执行的一些规定上：例如，年满14岁、在德国连续居住至少3个月，或者离开德国不超过二十五年的德国人拥有选举权。如果不满足上述条件，但是如果某人可以证明他（她）熟悉德国方方面面的情况，且受其影响，那么他（她）也拥有投票的权利。

这听起来过于抽象了。因此，德国联邦选举委员会列举了一些案例。例如，在德国工作、但经常出入国境的人，或是在14岁之前基本上都居住在德国、而且经常回国过寒暑假的人，或是积极参加某些协会和联合会——例如公民自发行动组织或侨胞联合会——的人，都可以在德国选举中投票。至少最后一条规定显得含糊不清。 

“关于人们必须要熟悉德国政治领域的各种情况，这一点显然不够具体。”

选举法专家马丁·莫尔洛克还认为，怎样算是“熟悉”也很难确定评判标准。2012年，当联邦宪法法院提出有关特别投票权的规定时，当时在该法院担任法官的格特鲁德·吕贝-沃尔夫（Gertrude Lübbe-Wolff）也表示并不赞同这样的规定。

“……所以人们不免拿这些规定打趣：参加嘉年华狂欢会算吗，要多少次？人们一定要随着人群一起蹦蹦跳跳游行狂欢才算吗？这简直就是一条无法成立的规定。” 马丁·莫尔洛克这样认为。

“由现场经办的公务员来自行判断”

生活在伦敦的托马斯·弗吕里西正为旅居海外的德国人积极争取更为便利的选举渠道，他指出事实上“是否拥有选举权”这个问题是由每一个社区“自作主张”决定的，因为他们没有统一的可以依据的规定：

“某人是否拥有投票的权利，完全由现场经办的公务员自行判断。基本上，我的印象是，大部分官员都很慷慨大方。但与此同时也有这种情况，即有人被告知没有投票权也已为时已晚，而在这种情况下，实际上已无法申诉。”

“可以继续享有投票权是不言而喻的。”

伊丽莎白·胡穆贝尔特-多夫穆勒（Elisabeth Humbert-Dorfmüller）认为在整个操作过程中“手续太过繁冗”。她已经在巴黎定居很长时间，而且在这期间加入了法国籍。不过，尽管如此，她还是希望无论如何都能够参加德国联邦议会选举。

“其实我一直活跃在政党政治领域，而且也对政治问题有着浓厚的兴趣。就我而言，可以继续享有投票权是不言而喻的。”

对她来说，要证明熟悉德国各方面的情况非常容易。

“我挑选了一条最方便的路径。因为我是社会民主党党员，所以我只需要把我的党员手册第一页复印下来，然后寄到市民管理处就可以了；第二次，也就是现在这一次，这种办法也同样畅通无阻。”

党员身份甚至是联邦选举委员会在其网页上列举的标准案例之一。尽管如此，伊丽莎白·胡穆贝尔特-多夫穆勒还是觉得这种处理方法有些“旁门左道”：

“人们必须以某种方式证明自己。而用党员手册来证明是最简单、而且也是最不会引起争议的方法，所以我就这么做了。但是，这其实并不是正规的方法。因为这在某种程度上已经公开了选举的秘密，而这其实是不应该的。”

考虑到与投票权相关的那些含糊不清的前提条件，马丁·莫尔洛克承认：“我也想不出比这更好的办法了。”

“也许正确的做法是制定完全可以从形式上衡量的明确标准，而不是在内涵上做出许多规定，比如说对‘熟悉程度’的要求。这样做根本没有用。”

“决不放弃希望！”

来自伦敦的西尔维娅·施密特和托马斯·弗吕里西认为，不应该在公民享有投票权方面设定任何限制。伊丽莎白·胡穆贝尔特-多夫穆勒的观点是，在海外为德国国内选举投票的人已经愿意接受选举过程中这样那样的诸多不便，这本身便足以证明他们与德国有着足够密切的联系。一些人赞同立法者着手修改相应规定，或者至少德国联邦议会的选举法委员会（Wahlrechtskommission）可以先行动起来。不过该委员会的主席奥斯佳尔·赫维林（Ansgar Heveling）则认为，这并非他们的分内工作，但也会予以考虑。各个党派和联邦议会当然会按照自己的意愿着手处理。

考虑到几百万的潜在选民，各政党和联邦议会应该不会想要把他们排除在外吧。

“决不放弃希望！”

伊丽莎白·胡穆贝尔特-多夫穆勒信心满满：

“德国人还没有习惯法国人或意大利人的那套做法。这可能是因为德国移民历史还没有那么悠久，而且德国人也未曾大规模地移居到世界各地。因此，德国还需要不断地学习，也许在将来，移居海外的德国人会得到更为亲切的关照。”

原标题：《被德国政治所遗忘的人》

本文版权为德国广播电台（Deutschlandradio，2021）所有。

翻译：董璐

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